РЕКОМЕНДАЦІЇ УЧАСНИКІВ КРУГЛОГО СТОЛУ ЩОДО ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УПРАВЛІННЯ ФІНАНСОВИМИ РЕСУРСАМИ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ

РЕКОМЕНДАЦІЇ УЧАСНИКІВ КРУГЛОГО СТОЛУ:

«ШЛЯХИ РОЗВ’ЯЗАННЯ ПРОБЛЕМ ТА ПІДВИЩЕННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ УПРАВЛІННЯ ФІНАНСОВИМИ РЕСУРСАМИ МІСЦЕВИХ БЮДЖЕТІВ»

Формування в державі фінансово спроможних, дієздатних та відповідальних територіальних громад можливе лише за умови системної трансформації сфери державних фінансів в Україні та реалізації адміністративно-територіальної реформи.

З ОГЛЯДУ НА ЦЕ, ВВАЖАЄМО ЗА НЕОБХІДНЕ РЕАЛІЗАЦІЮ НИЗКИ ЗАХОДІВ.

В частині підвищення фінансової спроможності місцевих бюджетів:

- Зміцнення фінансової незалежності регіонів та територіальних громад. Фінансова незалежність має базуватись на законодавчих принципах організації місцевої влади, закріплених в Конституції України, Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Європейській хартії місцевого самоврядування – гарантування і забезпечення державою виконання повноважень місцевого характеру, фінансовою базою якого є регіональний фінансовий ресурс, децентралізація якого неможлива без одночасної передачі органам місцевого самоврядування переважної більшості повноважень місцевого характеру і коштів державного бюджету у вигляді окремих податків або їх частини. При цьому, доцільним буде диференціацію бюджетного ресурсу здійснити за рівнями бюджетної системи (міські, селищні і сільські бюджети). В той же час, районні та обласні бюджети мали б забезпечувати коштами виконання тільки делегованих державних повноважень джерелом фінансування яких в основному мали б бути міжбюджетні трансферти.

- Стимулювання ефективної реалізації фіскального потенціалу місцевої влади. Вирішення цього завдання можливе шляхом формування зв’язаної моделі податкової системи в Україні, збільшення частки обсягу національних податків, які б закріплювались за місцевими бюджетами та не враховувалась при розрахунку міжбюджетних трансфертів. Перш за все, йдеться про

закріплення за місцевими бюджетами частини надходжень від податку на прибуток підприємств некомунальної форми власності, що дозволить підвищити зацікавленість місцевих органів влади у стимулюванні економічної активності в межах підвідомчої території.

Удосконалення також вимагає нинішній механізм перерозподілу податку з доходів фізичних осіб, згідно з яким він спрямовується за місцем реєстрації платника податків, який є податковим агентом з нарахування та сплати податку. Це призводить до того, що більшу частину цього податку акумулюють ділові центри України. Навіть якщо окремі філіали компаній функціонують у регіоні, і влада фінансує надання публічних товарів та послуг під відповідну кількість працівників, податок сплачується за місцем реєстрації компанії, а не за місцем розташування відповідного філіалу. Таким чином, регіони, передусім слаборозвинені, отримують менше коштів від податку з доходів фізичних осіб навіть за більшої кількості робочих місць, попри те, що вони, навпаки, потребують більше коштів для стимулювання ділової активності.

- Узгодження розподілу повноважень та фінансових ресурсів між рівнями влади. Розподіл відповідно до законодавства повноважень місцевого самоврядування на делеговані державні і власні, а відповідно фінансових ресурсів на ті, що враховуються і не враховуються центром при визначенні міжбюджетних трансфертів не сприяв розширенню прав і відповідальності їх органів і територіальних громад за стан вирішення питань місцевого значення. Натомість проведені зміни в законодавстві не знімають постійно існуючої невідповідності випереджуючого росту видатків місцевих бюджетів з делегованих державних повноважень і поступової передачі цього навантаження з міжбюджетних трансфертів на закріплені доходи і законодавчої зміни на користь місцевого самоврядування владних повноважень.

- Активізація використання інструментів горизонтального вирівнювання. На сьогоднішній день в Україні залишається незадіяним такий інструмент міжбюджетних відносин як горизонтальне вирівнювання – надання трансфертів із одного бюджету до іншого, що не сприяє оптимізації використання фінансового потенціалу шляхом його перерозподілу в межах регіону. Високий рівень дотаційності місцевих бюджетів і залежність територіальних громад від розподілу по вертикалі окремих видів дотацій субвенцій та централізованих видатків не дає можливості самостійно здійснювати бюджетний процес на місцевому рівні. Разом з тим, забезпечити всім територіальним громадам бюджетну самостійність без проведення адміністративно-територіальної реформи є неможливим через те, що в значній кількості місцевих (сільських, селищних і малих міст), де кількість населення (300-1500 мешканців) відсутні практично будь-які можливості проведення бюджетного регулювання. В той же час, в Україні самодостатніми є не тільки бюджети окремих областей та великих міст, але й селищ та невеликих міст. Тому, задіяння механізму горизонтального вирівнювання (поряд з одночасним зниження рівня централізації державних фінансів) дозволить без втручання держави перерозподіляти кошти між місцевими бюджетами відповідно до спільних потреб територіальних громад.

В частині модернізації та реформування механізмів трансфертного забезпечення розвитку регіонів України:

- з метою впорядкування принципів та умов надання субвенцій на соціально-економічний розвиток регіонів, доцільно внести зміни в чинний Бюджетний кодекс, якими передбачити окрему норму, яка буде регламентувати порядок та умови надання субвенції місцевим бюджетам;

- з метою розмежування повноважень між державними та місцевими бюджетами необхідно внести зміни до чинного Бюджетного кодексу, якими встановити, що делеговані повноваження місцевими органами влади здійснюватимуться в межах ресурсів, виділених Міністерством фінансів України на виконання делегованих повноважень;

- з метою удосконалення механізмів фінансування видатків необхідно спростити процедури здійснення запозичень до місцевих бюджетів, знявши обмеження щодо здійснення органами місцевого самоврядування запозичень до бюджетів розвитку.

В частині вдосконалення процесів формування місцевих бюджетів на програмно-цільовій основі:

- з метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів та покращення якості управління місцевими бюджетами, удосконалити інструментарій оцінювання бюджетних програм на рівні головних розпорядників з урахуванням наступних вимог:

1. чітка відповідність мети програми пріоритетам розвитку певної галузі;

2. об’єктивність показників в будь якому часовому інтервалі;

3. достовірність та легітимність показників, що дозволить використовувати їх при складанні звітності;

4. можливість оцінювання ступеня досягнення кінцевої мети;

5. здатність відображати причинно-наслідкові зв’язки між потраченими бюджетними коштами і отриманими вигодами;

6. аналіз виконання бюджетних програм здійснювати у форматі план/факт на предмет досягнення результативних показників, відповідність отриманих результатів інтересам замовників;

- в цілях посилення ефективності видатків, провести інвентаризацію існуючих державних цільових програм, що виконуються за рахунок місцевих бюджетів та привести їх у відповідність до наявних обсягів фінансових ресурсів;

- передбачити в бюджетних програмах розрахунок результативних показників (економічних, соціальних, екологічних і т.д.), яких необхідно досягнути в результаті їх виконання (причому як у кількісному, так і в якісному вираженні) за напрямами і роками;

- запровадити постійний моніторинг як ефективності використання бюджетних коштів, так і діяльності головних розпорядників та розпорядників нижчого рівня. Йдеться про те, що централізована модель управління фінансовими ресурсами давно продемонструвала свою неефективність, а тому настав час розширити компетенції та посилити відповідальність головних розпорядників. Зазначене зумовлює необхідність впровадження поступових змін, які б, наприклад, дозволяли Міністерству Фінансів України встановлювати ліміти, а вже напрями витрачання ресурсів визначали б головні розпорядники бюджетних коштів. Видається, що такий підхід стимулював би їх ефективно використовувати отримані кошти, позаяк нестимуть за це відповідальність.

В частині підвищення ефективності фінансування освітньої галузі:

- Безальтернативним шляхом підвищення ефективності функціонування освітньої мережі в області є подальша активна імплементація найкращих практик функціонування освітніх округів. Повноцінне переведення системи освіти в області у формат освітніх округів дозволить суттєво підвищити ефективність бюджетних видатків на освіту, оскільки дає змогу інтегрувати фінансові ресурси місцевих бюджетів, кадрові та матеріальні ресурси територіальних громад для належного функціонування однієї школи-комплексу.

- Що ж до належного фінансування малокомплектних шкіл, то вважаємо за доцільне внесення змін до формули розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між державним та місцевими бюджетами стосовно визначення для розрахунку обсягів видатків на освіту коефіцієнта щодо кількості учнів малокомплектних денних загальноосвітніх навчальних закладів у сільській місцевості, а також стосовно збільшення відповідних коефіцієнтів, що застосовуються для розрахунку обсягів фінансування малокомплектних шкіл.

- Результативність функціонування освітніх округів може бути забезпечена виключно за умови повного вирішення проблеми довезення дітей в межах освітніх округів. Незважаючи на існування одного, або кількох автобусів досить великими є витрати на їх утримання та незадовільний стан доріг. При технічних несправностях транспорту стається збій у системі довезення учнів. Тому сьогодні державна програма «Шкільний автобус» потребує внесення зміни щодо виділення коштів на утримання, зберігання та капітальний ремонт транспортних засобів, що забезпечують перевезення дітей. Окрім цього, слід посилити відповідальність керівників навчальних закладів за нецільове використання шкільних автобусів.

- На сьогоднішній день існує необхідність перегляду діючих штатних нормативів. Це пов’язано з тим, що чинні штатні нормативи щодо закладів освіти орієнтовані на кількісні параметри. Так, посада заступника директора школи вводиться при наявності 11-24 класів, однак не враховуються якісні параметри, зокрема, в даному випадку наповненість класів. Існуючі застарілі нормативи використовуються і при відкритті нових навчальних закладів типу гімназій, ліцеїв, навчально-виховних комплексів тощо.

- Проблему недостатньої кількості дошкільних закладів в обласному центрі потрібно вирішувати через розширення мережі дошкільних навчальних закладів різних типів і форм власності. Це необхідно здійснювати шляхом будівництва нових закладів за новими типовими проектами, вивільнення орендованих приміщень, відкриття таких закладів у пристосованих приміщеннях. Збільшення кількості середньорічної чисельності перебування дітей в дошкільних установах області слід вирішувати через залучення до таких установ, в першу чергу, дітей батьки яких є працевлаштованими.

- Проблему фінансування позашкільної освіти, необхідно вирішувати зміною підходів до фінансування закладів. Тобто до видатків, що здійснюються за рахунок доходів місцевих бюджетів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, включати не лише видатки на фінансування заходів з позашкільної роботи, але і на фінансування самих позашкільних закладів. Для цього необхідно доповнити статті 89 та 90 Бюджетного кодексу України пункт 2 відповідними підпунктами, а зі статті 91 пункт 2 «позашкільну освіту» вилучити.

- Застосування програмно-цільового управління освітою, як важливого методу, що дозволяє виважено планувати майбутнє кожного навчального закладу, передбачати спільно з іншими відділами управління та органами місцевого самоврядування, науковими установами вузли, зони економічного розвитку, у яких освітні послуги користуватимуться попитом не лише сьогодні, але в майбутньому, а, отже, диференційовано вирішувати долю кожного освітнього закладу на перспективу.

В частині удосконалення управління кадровим потенціалом галузі охорони здоров’я Львівської області:

- ефективна кадрова політика повинна бути спрямована на покращення результативності діяльності як окремого медичного працівника, так і галузі охорони здоров’я в цілому. Аналіз проблем кадрового забезпечення даної сфери підтвердив складність структури, яка ускладнює механізм планування потреб в кадрах.

- з метою підвищення ефективності використання бюджетних коштів на управління персоналом доцільним є формування штатних нормативів на засадах відсутності обмежень на чисельність працівників на основі ресурсних показників, а визначати їх потребу в залежності від попиту на дану медичну послугу та необхідності забезпечення належного рівня її якості. Зважаючи на те, що впродовж 2011-2012 рр. в області було зафіксовано незначне перевищення видатків на персонал по таких АТО (містах Львів, Моршин, Трускавець, Стрий та Борислав), реальний розподіл коштів в межах одного бюджету між установами відбувається з урахуванням існуючої мережі штатів, які потребують змін та вдосконалення і є такими, що не відповідають вимогам часу.

В частині удосконалення процесів фінансування сфери охорони здоров’я:

- в цілях посилення ефективності видатків, провести інвентаризацію існуючих державних цільових програм, що виконуються за рахунок місцевих бюджетів та привести їх у відповідність до наявних обсягів фінансових ресурсів; передбачити в бюджетних програмах розрахунок результативних показників, яких необхідно досягнути в результаті їх виконання (причому як у кількісному, так і в якісному вираженні) за напрямами і роками;

- низькі показники фінансування сфери охорони здоров’я свідчать про залишковий принцип при формуванні бюджету на охорону здоров’я, наслідком чого є незадовільний стан дотримання прав людини. Покращення якості надання медичної допомоги потребує суттєвого збільшення видатків на елементарне забезпечення медикаментами, одноразовими розхідними матеріалами, придбання вкрай важливого обладнання для онкохворих та інфарктних відділень тощо. Попри проголошені на загальнонаціональному рівні соціальні ініціативи, вартість лікування за більшістю терапевтичних напрямків і надалі залишається непомірним тягарем для громадян.

В частині поширення практики громадського моніторингу місцевих бюджетів:

- На законодавчому рівні встановити чіткий перелік відомостей про бюджет, які обов’язково мають бути оприлюднені. Важливе значення при цьому має закріплення сучасних ефективних способів і засобів оприлюднення інформації.

- Рекомендувати місцевим державним адміністраціям, міським радам міст обласного значення розмістити на офіційному сайті окремий розділ ―Бюджет. До нього, окрім рішень про затвердження бюджету та звітів про виконання бюджету, включати інформацію щодо бюджетних запитів головних розпорядників бюджетних коштів; рішень про використання коштів резервного фонду бюджету; реєстр укладених договорів розпорядників коштів обласного бюджету.

- Важливим важелем впливу громадськості мають стати громадські бюджетні ради при місцевих радах, створення яких має ініціюватись громадськістю. Новий орган повинен слідкувати за прозорістю бюджетів, забезпечувати громадський контроль за ефективністю використання бюджетних коштів, враховувати думки громадськості стосовно напрямків використання бюджетних коштів, інформувати та залучати громадськість до формування місцевого бюджету та співпраці з органами місцевого самоврядування.

- До складу Громадської ради зможуть залучатися представники об’єднань громадян, благодійних фондів, об’єднань співвласників багатоповерхових будинків, зареєстрованих відповідно до чинного законодавства України, активні мешканці місцевості, студенти, працівники підприємств, установ та організацій та засобів масової інформації тощо. Ці люди матимуть можливість брати участь в формуванні бюджетних запитів, здійснювати моніторинг бюджетних процесів, контролювати прозорість бюджетів.

- Запровадити в практику громадського моніторингу місцевих бюджетів формування громадського бюджету, який в доступній формі та доступною мовою може дати громадянам розуміння ключових аспектів формування, результатів виконання та контролю за виконанням міського бюджету.