Тетяна Дерун
Планування місцевих бюджетів: паралельна реальність
- Планування місцевих бюджетів: паралельна реальність «Дзеркало тижня. Україна» №45, Вчора
Причиною погіршення бюджетної забезпеченості територіальних громад в останні роки більшість експертів називає відсутність коштів у державній скарбниці та уповільнення темпів економічного розвитку країни. Але чомусь майже ніхто не звертає уваги на якість бюджетного планування. Водночас саме поглиблення фактичних дисбалансів між запланованими доходами та доведеними для виконання видатками призводить до формування такого колосального дефіциту місцевих бюджетів.
Схематично проблеми бюджетного планування в Україні можна розподілити на такі групи: 1) відсутність прозорості бюджетного процесу; 2) низький рівень виконавчої дисципліни та низька якість нормативно-правової бази; 3) недосконалі механізми розрахунку дохідної бази бюджетів всіх рівнів; 4) неадекватні інструменти планування видатків.
Що стосується першої групи проблем, то яскравим прикладом може слугувати цьогорічна епопея з поданням проекту держбюджету на наступний рік до парламенту. Аналогічна ситуація була й торік, коли держбюджет приймали в авральному режимі без урахування думки навіть народних депутатів (на ознайомлення з текстом і подання своїх пропозицій в них було лише три дні).
На відміну від країн ЄС, у нас працює принцип формування бюджету згори, а не знизу. Це означає, що органам місцевого самоврядування доводяться напрацьовані в закритому режимі показники, на які муніципалітети в більшості випадків не можуть впливати. Деякі експерти припускають, що спочатку ресурс ділиться з урахуванням потреб головних розпорядників на центральному рівні, а з того, що залишилося, формуються показники для місцевого рівня. Реальна потреба муніципалітетів у коштах, обрахована на підставі галузевих нормативів (кількість учнів, типові штати бюджетних установ, норми харчування тощо), не береться Мінфіном до уваги на підставі того, що це не є фінансово-бюджетною категорією.
І якщо міста обласного значення ще якось можуть відстояти свої інтереси на численних і тривалих захистах своїх бюджетів в облдержадміністраціях, то для маленьких міст, селищ і сіл будь-який лист із Мінфіну є обов'язковим для виконання. В умовах, коли лише 692 із майже 12 тис. місцевих бюджетів мають прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом, абсолютній більшості органів місцевого самоврядування дуже важко отримати своєчасну і повну інформацію (яка проходить багато проміжних ланок) і відстояти свої інтереси.
Зрозуміло, що в такій ситуації норми статті 38 Бюджетного кодексу України щодо подання до проекту держбюджету детальних розрахунків та аналітичних даних з обґрунтуванням особливостей визначення показників місцевих бюджетів і міжбюджетних взаємовідносин не виконуються повною мірою із року в рік. До цього додається закритість розрахунків податкової спроможності територій і механізмів затвердження планових показників за податками і зборами в розрізі всіх муніципалітетів.
Крім того, відсутній вільний доступ до детальних розрахунків розмірів фінансових нормативів бюджетної забезпеченості за видами місцевих бюджетів, за галузями бюджетної сфери та в розрізі контингенту (на одного учня загальноосвітньої школи, вихованця школи естетичного виховання тощо). До фінансового нормативу бюджетної забезпеченості не додається розшифровка переліку соціальних програм, які враховувалися при розрахунку нормативу, та перелік усіх нормативно-правових актів, які визначають вартісні чи кількісні показники програм (типова штатна чисельність, мінімальна вартість харчування, витрати на медикаменти, гранична наповнюваність груп і класів тощо).
Проблема непрозорого формування показників місцевих бюджетів у діючій бюджетній системі посилюється відсутністю механізмів відповідної компенсації прорахунків при прогнозуванні доходів місцевих бюджетів і міжбюджетних трансфертів. Передусім ідеться про так званий інструмент середньострокових позик. Так, у 2009–2010 рр. органи місцевого самоврядування змушені були звертатися до територіальних підрозділів Державного казначейства України за отриманням середньострокових позик. Необхідність їх отримання була пов'язана з об'єктивними чинниками — місцеві бюджети (як і вся бюджетна система України) стали заручниками негативних наслідків фінансово-економічної кризи, в результаті якої з четвертого кварталу 2008 р. значно знизилися темпи соціально-економічного розвитку країни.
Унаслідок зниження обсягів виробництва промислової продукції значної частини підприємств у населених пунктах, зменшення обсягів житлового і нежитлового будівництва, зниження ділової активності у зв'язаних галузях скоротилися кількість зайнятих і тривалість робочого тижня на багатьох підприємствах реального сектора економіки. Всі зазначені явища призвели до скорочення фонду оплати праці і, відповідно, зниження надходжень податку на доходи фізичних осіб, який є основним джерелом наповнення дохідної частини загального фонду місцевих бюджетів без урахування трансфертів.
Однак цих чинників не врахували при плануванні показників доходів місцевих бюджетів, які, в свою чергу, враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. У результаті фактичні надходження місцевих бюджетів у 2009–2010 рр. були меншими за спрогнозовані Міністерством фінансів і доведені для виконання. Фактично органи місцевого самоврядування були змушені з метою виправлення прорахунків у плануванні дохідної бази місцевих бюджетів отримувати ці позики для забезпечення бюджетної сфери фінансовими ресурсами.
Зазначені позики органам місцевого самоврядування відповідно до чинного законодавства надавалися на умовах повернення. На сьогодні борг місцевих бюджетів за позиками минулих років становить 4,7 млрд грн. Але тут виникає логічне запитання: чому сьогодні за чужі прорахунки в плануванні змушені платити муніципалітети?
Для запобігання таким випадкам у майбутньому слушним є прийняття парламентом законопроекту про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо удосконалення механізму планування Міністерством фінансів України доходів місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів) (№2620а від 19 липня 2013 р.), яким пропонується списати борги муніципалітетів, вилучити взагалі поняття "середньострокова позика" і передбачити надання з державного бюджету додаткової дотації на суму невиконання у відповідному звітному періоді розрахункових обсягів кошика доходів місцевих бюджетів, визначених у законі про Державний бюджет України, за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку.
На невідповідності бюджетного планування реаліям неодноразово наголошувалося представниками місцевого самоврядування, однак підходи не змінюються. Зокрема, нинішні формульні розрахунки не враховують у повному обсязі: а) особливостей соціально-економічного розвитку окремих регіонів; б) одноразових надходжень доходів до місцевих бюджетів; в) скорочення кількості працюючих у секторах економіки; г) наявної мережі бюджетних установ тощо. Значною вадою бюджетного планування є відсутність кореляції між розрахунками Мінфіну по дохідній базі місцевих бюджетів і Міндоходів щодо наявної податкової бази та очікуваного її виконання. Простими словами: кожне міністерство працює за окремим планом по доходах територій, які між собою часто не узгоджуються.
Підтвердженням цього є те, що торік (як свідчить звіт про виконання Закону України "Про Державний бюджет України на 2012 рік") із 692 місцевих бюджетів не виконали плану Мінфіну 283 бюджети
на суму 1976,0 млн грн., з яких м. Київ — на 233,4 млн. Заплановані обсяги вилучення з місцевих бюджетів не було виконано також у повному обсязі. З великою долею ймовірності можна спрогнозувати, що і в 2013–2014 рр. не вдасться виконати планів щодо вилучення з місцевих бюджетів (1,6 млрд грн заплановано на 2013 р., тобто порівняно з 2012-м зростання на 45%, і 4 млрд грн заплановано на 2014 р., зростання на 40%). Обсяги вилучення є нереальними, бо темпи збільшення доходів (насамперед за податком на доходи фізичних осіб — основним податком у місцевих бюджетах) не демонструють такого зростання. Крім того, фонд оплати праці теж суттєво не зростає.
на суму 1976,0 млн грн., з яких м. Київ — на 233,4 млн. Заплановані обсяги вилучення з місцевих бюджетів не було виконано також у повному обсязі. З великою долею ймовірності можна спрогнозувати, що і в 2013–2014 рр. не вдасться виконати планів щодо вилучення з місцевих бюджетів (1,6 млрд грн заплановано на 2013 р., тобто порівняно з 2012-м зростання на 45%, і 4 млрд грн заплановано на 2014 р., зростання на 40%). Обсяги вилучення є нереальними, бо темпи збільшення доходів (насамперед за податком на доходи фізичних осіб — основним податком у місцевих бюджетах) не демонструють такого зростання. Крім того, фонд оплати праці теж суттєво не зростає.
Нинішній рік показує, що по більшості місцевих бюджетів іде невиконання запланованих Мінфіном показників щодо закріплених доходів, а саме з цих надходжень здійснюється вилучення. Було проаналізовано стан виконання за перше півріччя 2013-го закріплених доходів місцевих бюджетів у 13 містах — обласних центрах, подібних за базовими показниками (див. рис.). У середньому виконання закріплених доходів місцевих бюджетів у цих містах за зазначений період становило лише 43%.
Такий рівень виконання дохідної частини місцевих бюджетів за закріпленими доходами в 2012–2013 рр. свідчить, що доведений Міністерством фінансів України обсяг доходів, які враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, є завищеним. Для прикладу, в країнах ЄС у бюджетному законодавстві закріплено норми про те, що прогнозований на центральному рівні показник зростання доходів місцевих бюджетів не може перевищувати 70–80% від зростання ВВП країни. Такі норми допомагають уникнути суб'єктивізму під час планування показників місцевих бюджетів.
Існуюча методика розрахунку доходів місцевих бюджетів не є оптимальною і не створює нормальних умов для розвитку територій. Закріплені доходи розраховуються на базі індексу відносної податкоспроможності, який залежить від фактичного обсягу доходів і переглядається щороку, що не зацікавлює органи місцевого самоврядування у їх нарощуванні, оскільки збільшення надходжень автоматично збільшує вилучення і зменшує дотацію.
Крім того, органи місцевого самоврядування не мають реального впливу на базу оподаткування, ставки, правила адміністрування, які визначаються на центральному рівні. На сьогодні насправді існує значний резерв збільшення надходжень до місцевих бюджетів, який пов'язаний із детінізацією економіки, легалізацією заробітної плати. Проте реальні повноваження в органів місцевого самоврядування щодо застосування дієвих заходів до суб'єктів господарювання, які виплачують заробітну плату нижче від мінімальної та ухиляються від сплати податків, відсутні.
Окремо треба звернути увагу на такі вади у плануванні, як відсутність належного фінансування державних цільових програм. Відповідні доручення вищих посадових осіб держави щодо здійснення оптимізації державних цільових програм, виокремлення найбільш пріоритетних і забезпечення їх безумовного фінансування до цього часу профільними міністерствами не виконані. Більшість із цих програм містять положення про співфінансування з місцевих бюджетів. Про яке адекватне планування можна говорити, коли рік у рік у Держбюджеті не передбачається коштів на реалізацію, наприклад, Державної цільової програми підтримки соціально-економічного розвитку малих міст на 2011–2015 рр.
(постанова КМУ від 29 листопада 2010 р. №1090). Водночас органи місцевого самоврядування повинні запланувати конкретні обсяги фінансування за цими програмами в своїх місцевих бюджетах.
(постанова КМУ від 29 листопада 2010 р. №1090). Водночас органи місцевого самоврядування повинні запланувати конкретні обсяги фінансування за цими програмами в своїх місцевих бюджетах.
Найбільшою ж проблемою бюджетного планування є недосконалість механізму розрахунку видатків на виконання делегованих місцевому самоврядуванню повноважень. Загальний обсяг фінансових ресурсів за кожним видом видатків, що обчислюються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, визначається без повного врахування державних соціальних стандартів і нормативів, які мають бути розроблені окремо по кожній галузі бюджетної сфери та зважаючи на специфіку кожної групи адміністративно-територіальних одиниць. Нормативи фінансової забезпеченості, що застосовуються в процесі обрахунку міжбюджетних трансфертів, не узгоджені із галузевими нормативами і вимогами. При цьому саме галузеві міністерства диктують сьогодні норми діяльності бюджетних установ, багато з яких є застарілими, не відповідають демографічній ситуації в країні, орієнтовані не на споживача послуги, а на утримання установи.
Згідно з презентованими торік розрахунками самого ж Мінфіну, за рахунок унормування механізму розрахунку видатків на основі соціальних стандартів і нормативів у натуральному та вартісному вигляді по кожному із делегованих державою місцевому самоврядуванню повноважень, що корелюються з галузевими стандартами надання суспільних послуг та оновленими фінансовими нормативами бюджетної забезпеченості, вдасться щороку забезпечувати економію бюджетних коштів в обсязі близько 10 млрд грн, у тому числі в галузі освіти — 5,8 млрд; охорони здоров'я — 4 млрд; культури та мистецтва — 0,2 млрд грн.
Для об'єктивності необхідно зазначити, що Мінфін активно працює в цьому напрямі, але, на жаль, поки що подолати опір галузевих міністерств не вдалося. Досі залишаються нереалізованими норми пункту десятого прикінцевих і перехідних положень Бюджетного кодексу щодо проведення інвентаризації всіх нормативно-правових актів, які регламентують застосування галузевих нормативів при здійсненні видатків місцевих бюджетів, що враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, зокрема щодо мережі бюджетних установ, педагогічного навантаження, нормативів витрат бюджетних установ, та встановлення мінімального та максимального значення таких нормативів залежно від обсягів фінансових ресурсів (термін виконання яких сплив 1 липня 2013 р.).
Таким чином, резерви для поліпшення якості бюджетного забезпечення територіальних громад перебувають у площині бюджетного планування. Наразі не має потреби вигадувати механізми для розв'язання перелічених вище проблем, оскільки більшість із них уже закріплено в Програмі економічних реформ президента України. Залишається лише реалізувати їх на практиці.
.jpg)
